Havbruksfondet - en velsignelse eller forbannelse for nordnorske kommuner?

I denne utgaven av KB spesial ser vi nærmere på de nye inntektene til nordnorske kommuner gjennom statens Havbruksfond.
Merder
Foto: Shutterstock

Det er snakk om store beløp, men de varierer kraftig mellom kommunene, avhengig av hvor mye oppdrettsaktivitet man finner der. Leser du denne lille analysen så får du innsikt i hva fondet er, hvordan inntektene hentes inn og hvordan pengene spres til kommuner, fylkeskommuner og staten. Vi gir også noen råd til kommuner som nå opplever store økninger i inntektene.

God lesing

Redaksjonen i KB
 

Havbruksfondet og Nord-Norge

Hele dokumentet kan lastes ned som pdf her

Nord-Norge får i år tilført over 1,1 milliarder kroner fra Havbruksfondet. Fondet henter kapital fra statens salg av rettigheter til ny og utvidet oppdrettsvirksomhet. Det meste av midlene til Nord-Norge går direkte til kommunene (1 milliard) mens resten går til de tre fylkeskommunene. Dette er en kraftig økning i kommunenes inntekter fra fondet. 2017 var det første året med utbetalinger, og da var det nesten ikke penger å fordele fra fondet.

Kommunene i Nord-Norge øker i gjennomsnitt sine driftsinntekter med 2,5 prosent som følge av disse pengene, men Havbruksfondets betydning for enkeltkommunene varierer kraftig. I Rødøy kommune øker driftsinntektene med hele 20 prosent, mens Narvik kun får en økning på 0,1 prosent.

For å sette dette i perspektiv: I enkelte kommuner er inntektene per innbygger så store, at de tilsvarer nær halvparten av det som har vært satt av til oljefondet per innbygger et vanlig år i den siste femårsperioden. Det er med andre ord snakk om svært store verdier.

Hvorfor er det så store forskjeller mellom kommunene i landsdelen, og hvilke utfordringer står kommunene overfor med en så stor inntekt fra naturbasert næringsliv? Denne utgaven av KB spesial ser nærmere på hvordan Havbruksfondet påvirker økonomien i Nord-Norge, helt ned på kommunenivå.

Videre drøftes utfordringene kommunene kan møte når inntektene har store svingninger. Det mange vil betegne som en velsignelse, kan fort bli en forbannelse dersom pengene ikke forvaltes fornuftig.

Fordelingen av midler fra Havbruksfondet til ulike landsdeler i Norge blir også sett på, med særlig fokus på de grønne, røde og gule sonene langs kysten. Dette trafikklyssystemet styrer hvor man kan øke aktiviteten i oppdrettsnæringen. Får kommunen grønt lys, kan man øke aktiviteten. Får den rødt, må aktiviteten ned. Pengene fra Havbruksfondet styres derimot i liten grad av dette prinsippet, noe mange mener er uheldig.

Foto: Shutterstock
Hva er Havbruksfondet og hvordan spres midlene?

Stortinget besluttet i 2015 at det skulle opprettes et havbruksfond. Beslutningen kom som en følge av regjeringens arbeid med å få til en mer forutsigbar og bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretoppdrett. Gjennom Stortingsmelding nr. 16 (2014-15), la regjeringen opp til at en stor andel av betalingen for tildeling av økt kapasitet skulle tilfalle kommunene. Samtidig ville man etablere et system som ga insentiver til miljøvennlig produksjon av oppdrettsfisk.

Fra og med 2016 skal 80 prosent av statens inntekter fra salg av konsesjoner for vekst i oppdrettsnæringen, fordeles fra Havbruksfondet til kommuner og fylkeskommuner. Fiskeridirektoratet er ansvarlig for utbetalingene.

Av hver tikroning som hentes inn som inntekter fra slike salg, skal to kroner gå til staten. De resterende åtte går til Havbruksfondet.

Av disse åtte kronene, går først seks kroner til kommuner som har oppdrettsanlegg. Hvor mye hver enkelt kommune får av disse 6 kronene, beregnes ut fra kommunens andel av Norges totale produksjonskapasitet. Denne kapasiteten betegnes som lokalitets-MTB (maksimal tillatt biomasse), og beregnes kun for alminnelig matfisktillatelser og tillatelser til særlig formål. Kun lokaliteter for produksjon av laks, ørret og regnbueørret i sjøvann inngår i denne fordelingsnøkkelen. Akvakulturregisteret gir en oversikt over kommunenes totale lokalitets-MTB.

Én av de åtte kronene går til fylkeskommunene, og denne kronen fordeles etter samme MTB-andel som for kommunene.

Den siste kronen fordeles til kommuner som har klarert ny lokalitets-MTB de siste to årene. Dersom denne utbetalingen til en enkelt kommune overstiger 5 millioner, fordeles det overskytende på alle kommuner etter deres andel av lokalitets-MTB.

Pengene er frie midler som hver enkelt kommune disponerer etter eget ønske.

Merder
Foto: Espen Mortensen, Gratanglaks AS
Trafikklyssystemet: Hvordan skapes det inntekter til fondet?

Parallelt med etableringen av et havbruksfond, vedtok Nærings- og fiskeridepartementet i 2017 et trafikklyssystem som skal generere inntekter til fondet – og ivareta de miljømessige sidene ved oppdrettsnæringen. Det ble opprettet 13 geografisk avgrensede produksjonsområder til akvakultur med laks, ørret og regnbueørret. Trafikklysordningen regulerer produksjonskapasiteten ut fra miljøindikatorer, som i all hovedsak handler om forekomsten av lakselus. Hvert produksjonsområde kategoriseres som grønn, gul eller rød sone. Grønn sone betyr at det er mulig å klarere ny lokalitets-MTB tilsvarende 6 prosent vekst per år. Gul sone betyr at kapasiteten ikke får vokse, mens produksjonen i rød sone må nedjusteres.

I grønn sone gis det altså plass til mer produksjonskapasitet, enten i form av utvidet kapasitet i eksisterende anlegg eller nye konsesjoner. Den økte kapasiteten blir tilført markedet gjennom statlige auksjoner. Aktørene som vil betale mest for den nye kapasiteten vinner auksjonene og får flere og/eller større tillatelser. Det er inntektene fra disse auksjonen som fordeles av Havbruksfondet. I 2018 auksjoneres det ut slike tillatelser til en samlet verdi av 3,8 milliarder kroner.

Tanken bak trafikklyssystemet er at aktører som klarer å ivareta de sentrale miljøhensynene i deres sone, skal belønnes. Kommunene vil også ha insentiver til å støtte opp om miljøvennlig oppdrettsvirksomhet, ettersom opp til 12,5 prosent av inntektene i fondet skal gå til kommuner med nye og utvidede konsesjoner. Det krever at man er i en grønn sone. Dersom kommunen ligger i rød sone, vil andelen av så vel MTB som midler fra Havbruksfondet gradvis reduseres.

Trafikklyssystemet og Havbruksfondet motiverer dermed både oppdretterne og kommunene til å tenke miljøvennlig. Når dette er sagt, er det fortsatt store inntekter å hente for kommuner som ligger i rød sone. Det er bare en liten andel av fondet som har en klar miljøprofil.

Fordeling av inntekter i 2018

Basert på reglene for Havbruksfondet kommer man til følgende inntekter og utbetalinger fra fondet i 2018 i millioner kroner:

Totalt har staten hentet inn nesten 4 milliarder kroner, hvor den statlige andelen utgjør 788 millioner kroner.

Midlene som går direkte til kommunene er totalt på 2 363 milliarder kroner. Av dette går 1 milliard til Nord-Norge, tilsvarende 41 prosent av totalen. I tillegg får landsdelen tildelt 161 millioner kroner gjennom fylkeskommunene. Kommunene i Nord-Norge får med andre ord en stor andel av pengene fondet deler ut.

Metode for fordeling av midler i grønn, gul og rød sone

For å beregne hvor stort tilskudd som tilfaller grønn, gul og rød sone, plasseres hver kommune i sitt tilhørende produksjonsområde. Siden områdene verken følger fylkes- eller kommunegrenser, plasseres kommunene i produksjonsområdet der deres lokalitets-MTB er høyest. Dette gjelder i hovedsak enkelttilfeller, da områdene som oftest stemmer med kommunegrensene.

Midlene som er avsatt til ny vekst i kommunene er på 394 millioner kroner og utbetales ikke før i 2019. Disse midlene omtales nærmere i en egen faktaboks.

Drøyt halvparten av midlene som kanaliseres til kommunene går til grønn sone, mens 23 prosent går til rød sone. Hele Nord-Norge er per i dag definert som grønn sone.

Stor variasjon mellom kommunene i Nord-Norge

Hele 65 av 87 kommuner i Nord-Norge har oppdrettsaktivitet, så nesten hele landsdelen nyter godt av denne ordningen. Samtidig er det store variasjoner mellom kommunene når det kommer til hvor store beløp de blir tilført gjennom Havbruksfondet. På toppen av listen ligger Alta med en tildeling på 46 millioner kroner. På bunn finner vi Narvik, Vefsn (Mosjøen), Leirfjord og Evenes. De får alle tilført om lag 2 millioner kroner. Beløpene styres utelukkende av kommunenes produksjonskapasitet i henhold til MTB.

Når det tas høyde for kommunenes befolkningsgrunnlag, blir rangeringen annerledes. Tildelingene er da høyest i Rødøy og Loppa med 24 000 kroner per innbygger. I bunn finner vi bykommunene Narvik, Vefsn, Rana og Bodø. De får alle under 300 kroner per innbygger.

Midler til kommuner med ny og utvidet kapasitet tildeles i 2019

De 394 millioner kronene til kommuner med ny og utvidet kapasitet holdes igjen til 2019. Tallene for fordelingen mellom disse kommunene er ennå ikke publisert, men KB har gjort foreløpige beregninger basert på besluttede utvidelser.

Kommunene i Nord-Norge står for 60 prosent av landets nye og utvidede kapasitet de siste to årene. Dette skulle tilsi at nordnorske kommuner får tildelt ytterligere 236 millioner kroner, men så mye blir det ikke. Regelen om at en enkelt kommune maksimalt kan få tildelt 5 millioner kroner fra denne posten, bidrar til å redusere tallet til 115 millioner kroner. Med andre ord: Utbetalingene til Nord-Norge mer enn halveres av denne regelen. Lurøy får eksempelvis kuttet inntekten på denne posten fra 38 til 5 millioner kroner. Steigen vil også tape store beløp på dette taket.

For hele landet forventes taket på 5 millioner å bidra til å redusere denne posten fra 394 millioner til 164 millioner kroner. 60 prosent av posten blir altså ikke utbetalt på grunn av denne regelen, men går inn i den generelle potten i fondet, som da ikke styrker fokuset på miljøforbedringer.

Hvorfor så stor andel til kommuner i rød sone?

Dagens trafikklyssystem i kombinasjon med Havbruksfondet, straffer i liten grad kommuner i rød sone. Gradvis vil de få en mindre andel av total MTB og derfor også en mindre andel av midlene fra fondet - men dette vil ta lang tid. Taket på 5 millioner kroner til kommuner med ny og utvidet kapasitet vil begrense gulroteffekten ved å holde miljøet ved like.

En næring med store og langvarige miljøproblemer, men også høy innovasjonsevne, bør gis sterke insentiver til å fortsette å innovere, dels i form av gulrøtter og dels i form av pisk.

Dette gir gode argumenter for at fordelingsnøkkelen i større grad bør favorisere grønne kommuner. Det vil gagne Nord-Norge og samtidig stimulere kommunene til å samarbeide tett for ikke å ende i gul eller rød sone.

Havbruksfondet og kommuneøkonomi

Havbruksfondet er stort i 2018, når man ser det opp mot de nordnorske kommunenes budsjetter og driftsinntekter. Størrelsen på kommunenes budsjetter sammenfaller i stor grad med antall innbyggere, men det er også betydelige variasjoner i dette mønsteret.

I figur 4 står alle kommunene i Nord-Norge som får tilført midler fra Havbruksfondet. De er rangert etter hvor mye de kommunale driftsinntektene (2017) vil vokse når midlene fra Havbruksfondet plusses på.

Kommunene i landsdelen øker i gjennomsnitt sine driftsinntekter med 2,5 prosent som følge av disse pengene, men Havbruksfondets betydning for enkeltkommunene varierer kraftig. I Rødøy kommune øker driftsinntektene med hele 20 prosent, mens Narvik kun får en økning på skarve 0,1 prosent. I enkelte kommuner er inntektene per innbygger så store at de utgjør nær halvparten av det Norge har satt av til oljefondet i et vanlig år den siste femårsperioden. Det er med andre ord snakk om store verdier.

Hvordan unngå ressursforbannelse?

En så kraftig økning i kommunale inntekter som opp mot 20 prosent, gir store muligheter for utvikling av tjenestetilbud og investeringer i bygg, infrastruktur og andre fasiliteter. Samtidig viser erfaringene at uventede inntekter (ressursgaver) kan skape store problemer for kommunene på sikt, særlig dersom kommunene rigger seg som om de høye inntektene vil vedvare.

Her er noen råd til kommunene:
  • Ikke planlegg som om disse inntektene vil komme årlig: Det er ikke mulig å forutsi hvor store statens inntekter fra slike salg vil bli i fremtiden, fordi prisen på nye og utvidede konsesjoner vil variere med lakseprisen. Planlegg derfor ikke med slike inntekter i fremtiden.
  • Har kommunen mye gjeld, så fokuser på å redusere den: Mange av landets kommuner har økt gjelden markant de siste årene. De har høy kredittrating og får lett nye lån, men på sikt kan gjeldstyngden bli et stort problem. Kommuner som Hammerfest, Vardø, Lyngen og Herøy har mye langsiktig gjeld målt opp mot driftsinntektene. Ved å redusere gjelden kan de få ned sine finansielle kostnader for lang tid fremover.
  • Unngå å sette i gang prosjekter som påfører kommunen store fremtidige driftskostnader: Dette gjelder særlig prosjekter som krever faste stillinger og øker lønnskostnadene markant. Når inntektene faller tilbake, vil slike forpliktelser gjøre hverdagen vanskelig for kommunen. Kommuner som allerede har stor kostnadsvekst sett opp mot inntektene, slik som Gildeskål, Træna og Ibestad, bør være ekstra oppmerksomme på dette.
  • Unngå å stjele arbeidstakere fra privat og konkurranseutsatt sektor: Dette kalles hollandsk syke. Når det er stor mangel på arbeidskraft, og kommunen tilbyr nye stillinger med attraktiv lønn, vil den private sektoren i kommunen lide. Den vil mangle ressurser og må skalere ned. På sikt vil dette redusere kommunens inntekter, og dermed er man like langt. Offentlig og/eller skjermet sektor vil vokse på bekostning av eksportrettet sektor. Når inntektene fra fondet faller bort, blir det ikke mulig å fortsette finansieringen av de nye offentlige jobbene.
  • Unngå å spare pengene i løsninger som lover høy avkastning: Man skulle kanskje tro at det er unødvendig å minne om tidligere finansielle ulykker i kommunesektoren i landsdelen, men all erfaring viser at folk glemmer fort – eller ikke klarer å gjenkjenne finansielle produkter som er skjulte tapsbomber. Kommunen bør ikke leke profesjonell investor, men heller søke seg mot trygge og veldiversifiserte investeringsprodukter.